探寻矛盾纠纷化解新路径
——诉前联调工作机制探析
广东省广州市天河区人民法院 许琛 张瑞平
探寻矛盾纠纷化解新路径
——诉前联调工作机制探析
论文提要：
今年3月23日，广东省社会治安综合治理委员会与广东省高级人民法院联合下发《关于印发<关于建立诉前联调工作机制的意见>的通知》（粤综治委[2011]38号），明确要求在各基层法院成立“诉前联调工作室”，开展诉前联调工作。该项工作是我国构建多元纠纷解决机制中的一项新尝试。本文在厘清诉前联调工作机制三个关键词“诉前”、“联”和“调”的含义的基础上，尝试规划诉前联调机制的总流程图，分析诉前联调的法院主导性、协调联动性、灵活性、当事人自治性和低成本等特征，进而指出诉前联调的准司法性法律性质。同时阐明因为制度建设、思想意识和现实状况需要，诉前联调机制有其正当性和必要性。以广东省组建“诉前联调工作室”为例，针对诉前联调实践中存在的法律依据不足、诉前联调工作机制缺乏强有力的领导组织、有力的人员、物质保障、有效的约束机制、科学的档案管理体系等问题，笔者以立法机关制定相关的法律法规，规范诉前联调工作以及非诉调解协议的司法审查程序，行政机关根据相应法律法规统一部署组建多元纠纷替代解决机构，提供人员、物质的支持和保障为思路，提出了完善诉前联调立法、完善协调联动工作机制和完善诉前联调工作中司法审查的程序规制三个方面的建议，内容尽可能切合实际情况，具有可操作性，以期诉前联调工作早日进入规范的发展。（全文字数：10000字）
以下正文：
引言
今年初以来，广东省建立“诉前联调”工作机制的新闻不断见于各大报端。新华社2月24日报道，“一种强调有效整合各种资源、多元联合、优势互补，将矛盾纠纷平息在诉讼之前的调解模式——“诉前联调”机制正在广东各地探索实施”。今年3月23日，广东省社会治安综合治理委员会与广东省高级人民法院联合下发文件，第一次将诉前联调工作机制作了明确规定，要求该省各基层法院成立“诉前联调工作室”，开展诉前联调工作。《人民法院报》4月11日报道，“广东围绕化解社会矛盾、服务社会管理创新，通过建立县（区）法院诉前联调机制，今年第一季度，诉前联调调解案件达18331件，占调解案件总数的34.7％。诉前联调工作成效初现。”本文立足诉前联调工作机制的建立和完善，对诉前联调工作做理论界定，并对目前诉前联调工作实际工作中存在的问题以及完善提出设想和意见。
一、解读：界定诉前联调
（一）“诉前”、“联”和“调”
关键词一：“诉前”。“诉前”是诉前联调工作机制的总前提。从字面上理解，“诉前”应指诉讼之前。但对何为“诉讼之前”的具体节点有不同的观点，一种观点认为应是法院立案庭正式立案、生成诉讼案号之前，在此之前法院通过诉前引导工作机制，将纠纷引导至其他的调解组织进行调解，此观点节点清晰，能够明确划清诉前调解与诉讼调解的界线，利于实际操作；但机械划分，并不能涵盖诉前联调的所有情况。一种观点认为关键的节点在于法院开庭等实质诉讼程序之前，将法院在立案阶段的诉前保全、送达、速裁等程序中，促使矛盾纠纷调解化解的案件也纳入诉前联调的范围，以便更大范围地将矛盾纠纷纳入诉前联调，通过诉前联调机制的功能作用，有利于矛盾纠纷解决；但边界模糊，与诉讼调解在性质上混同，实际操作中很难清楚划分。笔者认为，诉前联调机制应更趋重于实际操作，在性质上，应明确地界定为与“诉讼调解”相对的“诉前调解”，因此，“诉前”应理解为在法院立案庭立案之前。
关键词二：“联”。“联”是诉前联调区别于一般的诉前调解的关键所在。“联”应当从三个层面理解：一是从矛盾化解的方式上，诉前联调机制更强调通过有效的协调联动工作机制，整合发挥人民调解、行政调解、商事调解、行业调解的资源和力量，发挥不同部门职能特点和功能优势，化解矛盾纠纷；二是从化解矛盾纠纷手段上，要求除了法律手段，更强调运用政策、经济、行政、甚至是民间民俗等多元化手段的来化解矛盾纠纷；三是从法院工作地位来看，在“联调”的体系中，法院起居于重要地位，与上级协调部门形成管理与被管理的关系，与联动部门形成双向互动的关系：对到法院来立案的案件当事人，法院主动引导当事人至法院附设的诉前联调工作室或各联动部门、其他调解组织进行调解；遇有重大、复杂、涉及多部门的矛盾纠纷案件，通过协调联动工作机制，法院共同参与纠纷调处；对联动部门调处达成的调解协议，无论是否是法院立案分流，均可通过司法确认机制，对调解协议依法进行审查，确认其强制执行效力。
关键词三：“调”。“调”是诉前联调工作机制的根本落脚点。诉前联调机制的最终目的是促使案件在诉讼前通过非诉路径得以妥善化解。“调”可作名词解释，即“调解方式结案”，是诉前联调机制的最终目的；作动词解释是“调处”，即各相关部门需恰当运作各种调解手段和方法来处理纠纷，排斥司法或强制手段。调处必须完全遵循调解的基本原则，基于自愿原则，在当事人自愿、平等的基础上进行调解，充分体现当事人在程序和实体上的自治权利；基于依法原则，不可违背法律、法规和国家政策。
（二）“诉前联调”的涵义
对于诉前联调的涵义，目前并无统一的说法。根据广东省高级人民法院法院、省综治委文件，将诉前联调的案件范围局限在“对当事人起诉至各县（市、区）法院各类矛盾纠纷”内。笔者认为这一限定值得商榷。实践中，还有大量未起诉至法院的案件，尤其是一些涉及社区稳定、影响地区经济发展的重大、敏感、有可能起诉至法院的案件，往往是相关行政机关或行业机构先行介入，法院在党委的协调下提前参与调处，此类案件应属于诉前联调的范围；另外，对于基层人民调解委员会、司法所、综治维稳中心等基层调解组织自行受理调处成功的案件，调解组织通过联调机制，引导当事人向法院申请司法确认的案件，也应纳入诉前联调的范围。
因此，诉前联调工作机制准确全面的定义应为：对于各类矛盾纠纷，在法院正式立案前，引导当事人选择人民调解、行政调解、商事调解、行业调解等非诉讼纠纷解决方式，组织协调相关的行政机关、事业单位、社会组织进行调解，调解达成协议的，经过当事人申请通过司法确认机制赋予其强制执行效力，将矛盾纠纷化解在诉前的矛盾纠纷处理工作机制。
（三）诉前联调的特征
从诉前联调的定义中，可以归纳诉前联调工作机制具有以下特征：
1. 法院主导性。在联调过程中，法院居于主导地位，主要体现于：一是程序的启动上，法院占有一定主动权，通过立案前进行诉前引导，征得当事人同意后，案件进入诉前联调程序；二是案件调处过程中，法院对案件的调处进行管理和协调；三是程序的终结上，法院通过司法确认工作机制赋予调解协议经强制执行的效力，真正实现人民调解协议与司法效力对接。
2. 协调联动性。协调联动是诉前联调机制的精髓所在，通过有效的至上而下的管理协调机制，整合各方力量形成合力，对矛盾纠纷进行有效调处。尤其是对一些涉及多个部门、多方利益的复合性的矛盾纠纷，诉前联调机制可以更好地化解矛盾纠纷。
3. 灵活性。“由于案件尚未进入诉讼程序，调解人员在行使其调解行为时无需机械适用实体法的刚性规定”，这一特征是相对于诉讼调解而言的。诉讼调解中，法官必须依照法律、运用职权先查明纠纷事实，在分清是非过程责任的前提下进行调解，是对抗性的；而诉前联调的调解主体主要是法官以外的调解人员，是由当事人自己选定的，重点是引导当事人共同寻找和发现解决问题的路径和修补办法，整个过程是非对抗的，依据的规则可以是法律，也可以是公序良俗、道德标准、行业规则或惯例、政策规定等等，因此，在实体和程序上，都具有更大的灵活性。
4. 当事人自治。调解的精髓在于当事人自由处分自己的合法权利，当事人自治原则是诉前联调遵循的最基本原则之一。在程序的启动上，法院仅起引导和建议作用，调解抑或诉讼，当事人具有绝对的决定权；在实体权利的处分上，调解机关所起的仍然是中立的斡旋和指导作用，当事人在平等、自愿的前提下达成协议，并对协议承担相应法律后果；在程序终结上，对调解协议是否启动司法确认程序的决定权仍属当事人。
5. 低成本。诉前联调程序具有便捷性和无偿性，程序简明、方式灵活、处理快捷，一般诉前联调要求要一个月内结案，大大缩短时间周期，如上海浦东新区法院通过诉前调解工作机制，分流了20%的民商事案件，纠纷平均处理周期仅7天，大大提高了工作效率，节约司法资源，减轻当事人讼累；另外，诉前联调和司法确认程序不收取任何费用。
（三）诉前联调的正当性分析
1. 诉前联调的必要性。（1）体制需要：目前我国矛盾纠纷调解制度主要来自于人民调解、司法调解和行政调解三大块系，人民调解具有便捷、快速、广泛的优势，但局限在于程序的随意性、调解协议缺乏权威、调解人员素质参差不齐，导致矛盾纠纷调处的功能受限。司法调解权威、专业，但其缺陷主要体现在“调审合一”的工作模式，往往弱化程序和实体法对法官的约束，“导致调解结果的隐性违法和审判权的滥用，不利于法院公正执法”；诉讼调解解决途径的单一性、诉讼程序的复杂性和制度本身的缺陷，无法满足纠纷类型的多元化和当事人价值追求的多元化对纠纷解决机制提出的新要求。行政调解具有强针对性和行业特定性优势，但调解协议同样缺乏权威，行政权也不适宜过多地介入民事纠纷。诉前联调工作机制，是建立人民调解、司法调解、行政调解“三位一体”大调解体系下的产物，通过法院主导下的诉前引导、司法审查确认机制，解决人民调解、行政调解缺乏规范和指导、调解协议缺乏权威的弊端；通过协调联动机制、发挥人民调解组织、行政机关自身调解资源和优势，灵活、快捷地处理矛盾纠纷，弥补司法调解的体制缺陷。（2）观念需要：诉前联调的非诉讼纠纷机制，契合与中国传达统文化中“以和为贵”和“厌诉”观念。（3）现实需要：社会处于转型期，公民法制意识逐步提高，大量纠纷涌入法院，而目前受司法资源（人、财、物）的紧缺、法律及法律体制的不完善、司法人员素质参差等多种因素影响，司法不能满足社会矛盾纠纷化解的现实需要，导致法院“案多人少”矛盾突出，案结事不了、“合法不合理”现象较为普遍，引发大量信访甚至闹访、缠访等事件。因此急需有效的矛盾解决方式分流诉讼案件。诉前联调机制通过整合人民调解、行政调解矛盾纠纷解决资源，促使矛盾纠纷的多元化解决，极大利于缓解法院的案件压力，促使矛盾纠纷更为快捷有效地解决。
2. 诉前联调的法律性质：对于诉前联调的性质目前并无定论。从诉前联调的实质上讲，笔者认为诉前联调具有“准司法性”，类似于国外的司法“ADR”（Alternative Dispute Resolution）模式，我国多译为 “替代性纠纷解决机制”、“诉讼外纠纷解决手段”或“选择性争议解决方式”。其“司法性”集中体现在法院对诉前联调的主导地位上：一是程序的启动有主导权，对于到法院起诉的案件，法院通过诉前引导机制，促使当事人选择非诉讼解决方式；二是参与、指导并管理纠纷调处，法院附设“诉前联调工作室”这一专门调处机构，法官直接参与纠纷调处；同时法院还指导和管理其他调解组织对案件的诉前调解；三是调解协议具有效力决定权，法院通过司法审查确认程序，赋予人民调解协议、行政调解协议以司法强制执行效力。
必须指出，诉前联调机制之所以是“准司法性”，原因在于：一、主体上的非司法性，调解的主体是人民调解委员会、行业组织和行政部门，即使是法院的诉前联调室对案件进行调解，也是由派驻其中的人民调解员对案件进行调解，其性质仍属人民调解范畴，法院对案件调处进行有限参与，主要是指导和协调；二是协调联动完全依赖于上级党委和有关综治部门的领导协调，以及联动部门的自觉参与，法院作为审判职能部门，显然在此方面作用十分有限；三是调处手段和方法的非司法性，如前所述，诉前联调主要运用人民调解、行政调解、行业调解的手段和方法进行纠纷调处。
二、困境：诉前联调机制亟需解决的几个问题
（一）诉前联调工作机制的合法性之争
现行法律法规中对诉前联调工作机制缺乏明确的法律定位，诉前联调概念未能清晰界定，如何开展诉前联调工作、诉前联调的具体操作程序、组织架构、诉调对接、与其他诉讼程序的关系等亦缺乏明确的、具可操作性的规定。诉前联调工作机制的规范依据多由地方法院和地方行政机构联合发布，实践中难免会存在合法性之争，诉前联调开展与否、哪些纠纷可以适用诉前联调、如何开展诉前联调工作，没有法律法规的约束，随意性很大，直接影响诉前联调工作机制的工作效能，制约着诉前联调工作的推广和发展。
（二）诉前联调工作机制的缺陷
诉前联调工作机制作为我国多元化纠纷解决机制建立过程中的一项新的尝试，其建立与完善需要政府机关、群众自治组织和纠纷当事人等各方面的通力合作。法院由于自身权限不足，无法直接干预或领导其他行政机关和基层组织的事务，亦无法直接建立属于其他行政机关职权范围的调解组织，因此，法院需要与基层政府相关部门和行业协会等共建联合调解组织。
《关于建立诉前联调工作机制的意见》14中规定，参与诉前联调工作机制的成员单位包括各县（市、区）党委政法委、法院、检察院、公安、司法、劳动、卫生、国土房管等机关和妇联、工商联以及有关的行业协会、商会、消委会、律师协会等，同时以上述成员单位为依托，成立诉前联调工作的主要实施机构——“诉前联调工作室”。工作室的人员构成、组织架构不再依托单一的部门组建，而是通过将基层纠纷解决资源加以整合，由法院主导，与其他职能部门或社会组织联合共建，拓宽了纠纷解决的渠道，其便捷性和无偿性，更大程度上满足了当事人对多元纠纷解决途径的需要，有利于缓解纠纷涌入法院的压力。但由于成员单位众多，如何整合优势、协调联动，目前的工作机制尚不完善，主要有以下几方面：
1. 缺乏强有力的领导组织。法院作为诉前联调机构主导者“先天不足”，存在一些制度性的问题需要解决。纠纷的大量涌现，有深层次的社会、经济和文化原因，诉讼并非是解决纠纷的唯一途径，多元化的纠纷解决途径需要政府各职能部门、行业协会、民间团体组织的通力合作。诉前联调工作机制虽然确立了“法院主导”的原则，但诉前联调工作机制中，只有司法确认程序属于法院的职权范围，法院通过司法审查间接规范诉前调解行为，保证诉前调解协议的自愿性和公平性，并为诉前调解协议提供法律确定力和执行力上的保障，起到间接主导作用。在我国现行体制下，其他部门对诉前联调的配合与支持力度，很大程度上是基于该部门自身对诉前联调机制的认同和投入，具有较强的主观色彩，是法院无法左右的。因此，要想使诉前联调工作真正发挥化解社会矛盾的长期作用，必须在诉前联调工作室之上有一个统一的、强有力的领导机构进行统筹协调，综合采用立法、行政等手段，指导、检查、考核诉前联调工作，调动各参与部门的积极性，并为诉前联调工作提供完善的规范依据、人员物质保障。目前仅诉前调联工作室一个工作部门，无法承担起既是运动员、又是协调员、裁判员的角色。
2. 缺乏有力的人员、物质保障。诉前联调工作室的调解员由人民调解委员会的人民调解员和各成员单位抽调的业务骨干组成。上述人员大多身兼数职，工作较忙，进行诉前调解工作必然要付出时间和人力成本，但目前的诉前联调工作机制对调解人员的经费没有保障，也没有相应的调解激励机制，因此实践中普遍存在积极性不高，诉前调解结果不理想的情况。有必要在制度上对参与调解人员开展调解的经费及奖励机制加以保障，提高调解人员的调解积极性。
3. 缺乏有效的约束机制。当前诉前联调工作机制只能依托诉前联调工作联席会议和诉前联调工作室进行，缺乏有力领导和物质基础保障，甚至参与部门内部的认识亦不统一，导致这种运作方式缺乏稳定性和对各参与部门的强制力，实施中一旦受到人力、物力方面的制约，容易出现参与部门不主动配合或抵制诉前联调工作的情况，诉前联调工作的效果必会大打折扣，而法院对此却没有任何保障手段。因此，有必要建立一套诉前联调工作综合考评体系，对各成员单位进行考核，并制定相应的奖罚措施，赋予诉前联调工作以制度保障。
4. 缺乏高素质的调解员队伍。诉前联调工作机制中，参与诉前联调的人员除人民调解委员会的人民调解员外，还包括其他政府职能部门、行业协会、社会团体组织的业务骨干担任的调解员。这些涉及各行各业，人数众多的调解员未必全部具备法律专业背景知识，调解水平也参差不齐，在调解过程中，很可能忽视保障纠纷双方当事人合法权益，以压代调，在其主持下达成的非诉调解协议很可能背离当事人的真实意思表示，违反调解的自愿性、公正性，这样不仅无助于解决社会矛盾，还有可能使矛盾更加激化，这些均需要法院通过民事司法审查程序予以纠正和规范。
5. 缺乏科学的档案管理体系。《关于建立诉前联调工作机制的意见》中，要求诉前联调工作室建立相应台账，实行一案一卷。档案是诉前联调工作管理机制的重要一环，但从上述意见的制度设计中可见，诉前联调工作室的成员单位众多，进行司法确认的案件，属于法院的诉讼档案，根据档案管理规定，应存放于法院的档案室。而其他诉前联调参与单位亦有各自的档案管理，因此，诉前联调工作室如何理顺与各参与部门之间的关系，建立档案管理制度，需尽一步制定详细的、具有可操作性的指引规范。
（三）对诉前调解协议的民事司法确认程序之争
诉前联调工作机制的根本目的在于息讼止争，要想取得实效，关键在于非诉调解协议能否得到切实保障和充分履行。民事司法确认程序赋予非诉调解协议以强制执行效力，可以有效解决人民调解协议、行政调解协议缺乏权威性的弊端，是诉前联调工作的核心保障。但这种基于解决纠纷现实需要而创立的新的程序制度，在现行《民事诉讼法》中尚无明文规定，目前民事司法确认程序的运行中存在以下几方面的问题：
1. 对民事司法确认程序性质的认识尚无定论。民事司法确认程序是属于诉讼程序还是非讼程序，目前在认识上存在不同看法。
有的法院按民事诉讼程序，以民事调解书的形式对诉前调解协议的效力作出确认。如广东省高院于2011年2月16日出台的《关于非诉讼调解协议司法确认的指导意见》中规定，法院审理非诉讼调解协议司法确认案件，原则上参照适用《民事诉讼法》有关简易程序的规定，就是采用了这种做法。有的法院则按非诉程序，以决定书的形式对诉前调解协议的效力作出确认。最高院颁布的《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》和《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》，从其程序规定看，建立的是一种非诉的司法确认程序。
民事司法确认程序的目的和要解决的基本问题是通过审查确认非诉调解协议的法律效力，并赋予其强制执行力，而无论是诉讼程序还是非诉程序，所要解决的是以民事权利争议为基本特征的诉讼纠纷，因此，民事司法确认程序无论是从程序的基本特征还是所要解决的问题上，均不同于诉讼程序和非讼程序。
2. 对民事司法确认程序的确认范围存在分歧。《人民调解法》中规定当事人可以向法院申请司法确认的适用范围很窄，仅适用于经人民调解委员会调解达成的人民调解协议，对其他政府职能部门、行业协会、社会团体组织达成的民事调解协议、行政调解协议是否能适用司法确认程序没有明确规定。最高院《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》中规定的司法确认范围虽然比较广泛，但上述意见仅是指导性司法的文件，并非强制性规范。
广东省社会治安综合治理委员会和广东省高级人民法院联合下发的《关于建立诉前联调工作机制的意见》13中，把行政纠纷纳入诉前联调的受理范围，调解组织亦不仅限于人民调解委员会，事实上拓宽了诉前联调的调解组织和受理纠纷范围。但对于人民调解委员会以外的其他调解组织所达成的调解协议和行政调解协议，是否能适用司法确认程序赋予其强制执行力，实践中仍存有争议。
3. 对民事司法确认程序的审查程序缺乏规制。司法确认程序是一项全新的改革尝试，区别于传统的诉讼程序，缺乏严格的举证、质证和辩论规则等一系列可以维护当事人诉讼权益，约束法官行为的制度设计，导致在司法审查实践中各地法院对调解协议应采用形式审查还是实质审查，或两者兼备认识不一，审查尺度把握也不同。有观点认为法院对非诉调解协议应采用形式审查，只要当事人具备民事行为能力、协议内容是当事人真实意思表示、未违反调解程序规定就应当予以确认并赋予其强制执行力。但这种做法一方面容易出现当事人利用司法确认程序的漏洞，恶意串通以规避法律或转移财产，损害国家、社会或案外人的合法利益，另一方面也容易滋生司法腐败的土壤。
如何防止强行调解、恶意调解损害当事人的合法权益、防范虚假诉讼、防止法官在司法确认过程中的随意性甚至司法腐败，损害诉调对接机制的生命力，是司法确认程序实践中的一个难题。故司法确认程序必须谨慎操作、合法运行，应尽快在程序启动、审查原则、结果判断和交付执行等方面出台详细的指导意见，以指导各地法院的司法确认实践，维护法律的权威。
4. 民事司法确认程序对执行的影响。调解，能一定程度上缓和当事人的对抗情绪和矛盾，增加非诉调解协议获得主动履行的比率。但民事司法确认程序与司法裁判程序一样，在决定书得不到当事人主动履行时，仍需要由法院的执行机构强制执行。诉前联调在分流法院案件压力的同时，反过来有可能会吸引一些原来并未到法院起诉而通过其他途径解决纠纷的当事人，为获得有力保障，选择通过诉前调解和民事司法确认程序来解决双方之间的矛盾，导致在审理阶段被分流的案件压力在执行阶段又重新回到了法院的身上，增加法院的执行压力，加剧目前我国普遍存在的司法文书“执行难”的现状。
三、出路：诉前联调工作制度构建设想
诉前联调工作机制的建立与完善需要立法、司法与行政各机关的协调运作，由立法机关制定相关的法律法规，将诉前联调以及其所达成的调解协议进行效力确认和司法审查纳入诉讼程序规范中，行政机关根据相应法律法规统一部署组建多元纠纷替代解决机构，提供人员、物质的支持和保障。基于以上思路，笔者提出以下几点建议：
（一）完善诉前联调工作制度
目前关于诉前联调的工作立法仍属空白。应当进一步完善立法，设立独立于民事诉讼制度的诉前联调制度，明确诉前联调特有的工作原则、原理和运行程序。
1. 明确诉前联调纠纷受理范围。从各地法院的实践中，诉前联调的纠纷受理范围应包括如下几类：一是事实清楚、争议不大的简易案件，小额债务、消费侵权纠纷、合同纠纷，此类纠纷适于繁简分流，有较好的调解基础；二是伦理性或人身关系较强的纠纷，如：家事纠纷、相邻纠纷，此类纠纷调解效果好，有利于社会关系的及时恢复；三是政策性强、明显法律未规定或规定不明的纠纷，此类案件通过诉讼解决往往无法获得好的社会效果；四是涉及多部门、多方利益的纠纷，如：劳资纠纷、医疗事故纠纷、交通事故纠纷可以充分利益协调联动网络，高效地解决纠纷。 实践中，许多法官在劳动部门、卫生部门或交警部门设立派出合议庭，很好地发挥此类案件的联调功能。
2. 明确诉前联调的调解组织和人员。 应设立专门的法院附设ADR纠纷调处机构，发挥法院在诉前联调工作中的主导、协调、指导、监督和控制，以及部分纠纷的调处功能。该机构应当由法官、调解员和辅助人员组成，法官由法院派驻，具备较强的调解工作经验和能力；调解员可以从退休法官、律师、仲裁员、人员调解员等具有法律职业背景的人员中招录，保证队伍素质和调解质量；辅助人员可以政府雇员的方式解决编制、待遇问题，统一由法院负责管理。广东省在基层法院设立“诉前联调工作室”，实质就是法院附设ADR纠纷调处机构的尝试。
3. 诉前联调工作机制。将诉前联调作为与诉讼程序并行的独立纠纷解决机制来设置，可包含五项工作机制。（1）可调性审查工作机制。对到法院起诉的民事纠纷，在立案审查中增设案件“可调性”审查环节,主要审查评估案件难易程度、调解可能性，重点排查婚姻家庭、劳资工伤、交通事故、小额钱债等案件，必要时设立诉前引导专门窗口，专人负责解答引导。（2）协调联动工作机制（下文专段论述）。（3）司法确认工作机制。（下文专段论述）（4）案件调处机制，包括当事人材料送达和通知、调解员选择、调处期限、调处程序、人员回避等程序；（5）内部台账、档案管理机制。应当制作专门的统计报表，建立工作台帐，对处理的诉前调解、司法确认案件进行科学统计分析。按照一案一档， “谁经办、谁负责”的要求，诉前联调工作室建立了司法确认案件由法院根据诉讼档案规定建档归档，人民调解案件由司法局建档归档的档案管理制度。（6）各种衔接机制：主要是法院与诉前调解各部门衔接程序、文书证据材料交换程序、调解情况告知程序、调解档案的管理等在内的各项诉前联调工作流程。
（二）完善协调联动工作机制
建立和完善高效、有力的协调联动工作机制，是诉前联调工作发挥作用的关键。
1. 完善协调联动工作机制的“三级”组织架构。如前文所述，要保证协调联动高效、顺畅、有序，必须由凌驾于各职能部门以上的组织机构进行统筹协调，笔者认为应建立起“党委领导——综合治理部门管理——联动部门具体实施”的三级协调管理机制。党委应成立有关的领导小组，负责对协调联动工作进行总体部署和规划；综合治理部门成立办公室，负责协调联动方案的指挥、协调、督促和考核；在法院成立的诉前联调工作室和各联动部门为具体实施单位，其中诉前联调工作室负责协调方案的制定、具体工作的组织和实施等职能。
2. 建立人员、经费、物质保障机制。诉前联调工作开展应有相应的人员、经费、物质的保障。各地方财政应下拨专项经费，用于调解人员、辅助人员的招聘、培训，建立相应的激励机制以及诉前联调工作室日常运作。同时，建议尽可能解决诉前联调室的工作编制问题，使该项工作机制真正稳定下来，并发挥作用。
3. 建立沟通协调长效工作机制。应建立各联调单位的议事长效工作机制，建立联调单位负责人和联络员名录，便于沟通联络；定期召开联席会议，研究制定和组织实施联调工作规划，协调解决工作中存在的困难和问题，根据实际操作情况，此类会议以半年一次为宜；建立专项事务处理的联动机制，针对某一纠纷的处理召开相关单位的联席会议，合力调处矛盾纠纷。
4. 建立严格的考核奖惩机制。应制定严格、具操作性的考核奖惩标准和规则，建立联调单位工作记录台账，使考核奖惩有据可依。明确将诉前联调工作纳入成员单位的社会治安综合治理年度检查考评内容，应在社会治安综合治理年度检查考评中明确该项工作所占分值，必要时实行一票否决；对于联席单位和相关工作人员每年度进行一次考评，通报有关情况，并奖考评情况与单位的评先评优、个人的评优晋升挂钩。
（三）完善诉前联调工作中的民事司法确认程序
法院对非诉调解协议的司法审查和确认，是一种创新性的制度，是现行民事诉讼法没有明确规定的一种制度，在实践中应从以下几方面加以完善：
1. 在司法程序中设立独立的民事司法确认程序。民事司法确认程序的性质及其所要解决的问题均不同于现有的民事诉讼程序、非讼程序，是法官行使审判权的一种方式，是诉前联调工作机制的核心保障。故应当完善相关的立法，设立一种新的、独立的民事司法确认程序，明确司法确认特有的审查启动程序、审查原则、结果交付和强制执行问题。
（1）明确司法确认程序的确认范围。诉前联调可以最大限度的拓宽当事人解决纠纷的途径，作为诉前联调工作的其中一个也是关键的保障环节，民事司法确认程序的确认案件类型除人民调解协议外，亦当将行政机关、行业协会甚至民间社会团体对纠纷作出的调处纳入其中，使诉前联调工作的成果得到最大的保障。
（2）司法确认程序的启动要保障当事人的程序选择权。达成调解协议的双方当事人必须共同提出确认协议效力的申请。因通过司法确认审查并确认的调解协议，其法律效力主要表现为执行力，如一方在签订调解协议后反悔，另一方要实现调解协议的权利却缺乏合意时，应提出给付之诉，所以单方对调解协议提出司法确认是没有实际意义的。
（3）司法确认程序应坚持形式和实质兼具的审查原则。经法院确认的非诉调解协议，使得原本仅具备民事合同效力的协议具有了司法上的强制执行力，这种性质上的转变，不仅从主观上要求法官的审查行为应当慎重，而且客观上只有从程序和实体两个方面对非诉调解协议进行审查，才能保证非诉调解协议在由一般约束力向法定执行力的转变过程中不至于出现问题。故程序上，法官应主要审查当事人签订调解协议时的自愿性、意思表示真实性、调解程序合法性，实体上主要审查调解协议的内容是否合法，是否损害案外人的合法利益，必要时可以要求当事人补充提供证据予以证明，如发现调解协议在程序上或实体上存在瑕疵时，应作出不予确认的决定，并告知当事人另行通过诉讼方式解决纠纷。
2. 保持民事司法确认程序的独立性。在民事司法确认程序中，必须明确司法确认属于法院行使司法权的范畴。地方党委处于诉前联调工作机制领导者的地位，但这种领导是宏观层面的决策和与职能部门的协调，而司法确认程序是诉前联调工作中法院行使审判权的具体职责，对此，地方党委和其他诉前联调参与部门不应也不能加以干涉，影响司法独立性。
3. 建立司法确认程序中的联动执行，缓解“执行难”现状。经司法确认的诉前调解协议存在进入法院执行阶段的可能。诉前联调工作机制的成员单位具有广泛的代表性，并且参与了前期的调解工作，由上述成员单位参与诉前调解协议的联动执行，可以充分减轻法院的执行压力，缓解“执行难”的现状。
结语
诉前联调工作机制是我国建立多元纠纷解决机制中的一种新尝试，目前该项工作机制的制度架构还不够成熟，笔者仅对诉前联调的含义、存在问题及其完善建议谈几点拙见，在构建和谐社会的背景下，希望尽快建立起适应我国国情的诉前联调工作制度。