公共治理视角下的社区行政与权力规制
——基于司法监督机能不足的审视及应对
广东省广州市天河区人民法院 瞿栋
公共治理视角下的社区行政与权力规制
—基于司法监督机能不足的审视及应对
论文提要：
在蓬勃发展的社区自治中，政府的角色不可或缺，但社区自治中的政府与其他各方的关系已经不是简单的行政管理和隶属关系。社区自治中的行政主体既包括基层政府，又包括其他社区自治组织，社区自治中的行政类型既包含传统的管制行政，又包含现代的服务行政、给付行政，总之社区中的行政是一种主体多元、形式多样、丰富多彩的复合状态。然而，“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败”，权力的制约应与权力同在。那么，对社区这一特殊行政环境下的行政权应当如何进行监管和制约呢？本文以公共治理为视角，考察了中国式社区自治的特点和发展趋势，通过行政关系交涉性的谱系分析描述了社区中多样化的行政生态。在此基础上，分析了司法监督在社区行政权规制上的局限性及其成因，提出了多元化规制的路径选择。最后探讨了行政诉讼应对公共治理和社区自治背景下的社区行政可以进行的制度衍进。全文共 10094字。
关键词：公共治理，社区自治，社区治理，行政权规制
以下正文：
“行政只能被描述，而不能被界定。”
——[德]福尔斯特霍夫
一、 思考的起点：社区治理行为是否可诉
社区的概念始于德国社会学家滕尼斯，最初是一个由具有共同价值观的同质人口组成关系紧密、富有人情味的社会共同体概念，之后，其概念不断得到发展和改变。现代意义上的社区，指聚居在一定地域范围内的人们所组成的具有共同意识和共同利益的社会生活共同体。地域、人口、组织结构和文化是构成社区的基本要素。有学者根据社区归属与认同感、社区规范、社区服务、社区资源和行政渗透力，将我国的社区类型分为四种，包括单一式单位社区、混合式综合社区、演替式边缘社区和新型房地产开发型社区。本文的观察聚焦于第四种，即新兴的房地产开发型社区。
在蓬勃发展社区自治中，政府的角色一直不可或缺，社区自治离不开政府的力量。实际上从一开始，我国的社区建设和社区自治就是政府主导下的市民社会的转型。“从‘社区服务’的最初提出到‘社区建设’和‘社区自治’，一直由国家相对地单边操作与设计，有着浓重的国家底色。”而另一方面，作为社区业主自治的重要法律依据，无论是《物权法》还是《物业管理条例》，均赋予了基层政府部门介入业主自治事务的权力。如《物权法》第七十五条第二款、《物业管理条例》第十条规定了区县政府房地产行政管理部门、街道办事处及乡镇政府指导业主大会成立并选举产生业主委员会的权力。《物业管理条例》第十六条规定业委会选举产生之日起30日内，应当向上述部门备案。第十九条规定了对于业主大会、业委会的违法决定，上述部门有责令改正和撤销的权力。该条例第六章还规定了房地产行政主管部门对于小区建设单位和物业服务企业违法行为的处罚权。政府不会也不能对属于市民社会领域的社区自治不闻不问。
但是，社区自治中的政府与其他各方的关系，已不能简单的概括为行政管理和隶属关系。国家不遗余力的推动社区自治的原因正是主动退出公众生活领域，将自己管不好的事情交给社区群众自行管理，实现社区内自我管理、自我教育、自我服务和自我监督，是国家管理失灵的必然选择。社区自治的实质是重构国家和社会的关系。随着社区自治的发展，政府职能必须发生转变，把百姓的事务交给百姓去管理，为社区自治腾出空间，构建出“小政府、大社会”的治理格局。政府应当扮演的角色一是社区建设的强力推动者，二是社区各方利益的协调者和仲裁者。随着政府职能和定位的转变， “命令-服从”行政行为模式已大幅缩减，更多的表现为指导、组织、协调和监督等其他方式。这些政府行为同样属于政府职权行为，是行政权介入社区自治事务的表现。那么，它们是否属于司法审查的监控范围，是否适宜由司法审查来监控呢？如果不适宜，对于这一行政权的运行又需要构建什么样的监督机制呢？
案例：A省B市翠湖山庄小区业委会有效期到2004年11月26日时截止。有效期届满后，该小区未能产生新的业委会，小区物业管理陷入混乱。部分业主向市国土房管局C区分局及所在街道办投诉、举报，要求政府部门介入。房管部门和当地街道办多次实地了解情况并召开现场办公会议。鉴于新业委会选举难产，两部门决定由原业委会组成换届筹备组，并对该小区新业委会选举进行指导、监督。但筹备组内部意见冲突，选举筹备工作进展缓慢，加之对原业委会任期内工作不满，部分业主继续投诉信访。两部门在听取各方意见后，决定成立业主联席会议，会议成员由小区党支部负责人、社区居委会负责人、业委会换届选举筹备组成员、小区13栋自然楼宇的楼长组成。联席会议的主要任务是：团结全体业主，组织召开业主大会及选举产生新的业委会。同时决定原筹备组不再独立开展工作。上述决定送达原筹备组成员，并在小区范围内公布。原业委会认为，根据《A省物业管理条例》的规定，业主委员会任期届满三个月前，应当组织召开业主大会会议选举产生新一届业主委员会。原筹备组依法成立，且也曾得到两部门的认可。两部门另行成立联席会议取代筹备组缺乏法律依据，向法院提起行政诉讼。一、二审法院最终以原业委会委员任期届满，不能以该小区业主委员会的名义起诉为由，驳回原告起诉。
本案中，涉诉的政府行为属于基层政府依法对社区业委会选举实施的指导、协助行为，然而指导、协助的含义和边界，法律规定并不明确。指定成立联席会议的决定是否属于行政行为、是否可诉、是否超越法律授权的边界，均有争议。而这种指导、协助行为是否又一定要遵循“法无授权即禁止”的行政法治原则呢？如果不这样做，那指导、协助的功能又应该如何去落实呢？
进一步说，社区自治实际是一种自组织治理，政府并不是唯一的权力中心。在善治目标下的社区自治，是一个治理主体和公共权力多元化的治理形态。社区中的自治组织才是居民参与社区自治的重要平台和载体。作为居民自治组织的居委会、作为业主自治组织的业委会以及社区内的其他自治性团体，与基层政府成为共同参与社区治理，相互合作、功能互补的治理伙伴。那么，由上一个问题延伸出的是，作为社会行政主体，社区自治组织的社会行政权力又应当如何监督和规制呢？
二、模式的转变：公共治理下的社区行政
我们探讨对社区行政权的规制离不开社区这一公共领域的治理模式。模式选择与公法规则之于公域之治，犹如一块硬币的两面。
（一）治理模式的转变
公共领域的治理模式经历了从国家管理模式到公共治理模式的发展和转变。国家管理即统治，这种管理模式的本质是维护统治秩序、追求统治阶级利益的最大化。其特征包括：1、国家是唯一合法的管理主体，不允许其他社会组织分享公共权力；2、依托于庞大的科层制的官僚体系，等级森严，管理主体和管理对象间明显不平等。3、管理方式强调下级无条件服从上级，公众无条件服从政府，采取强制性方式，管理方式僵化。4、其正当性建立在“君权神授”、“精英政治”、“职权法定”等形式标准上，而非崇尚自由、推崇真理、以人为本等实质标准。由于这种管理模式僵化、反应迟钝，跟不上经济社会快速发展的节奏，疲于应对复杂的现代社会源源不断的经济社会问题。这些症状被归纳为“国家管理失灵”。同时，随着现代社会主体性的全面复苏和主体间性的迅速成长，公众的程序性权益诉求与日俱增，人们不再满足于消极、被动的等待国家供给公共物品，而要求以主体身份广泛参与公共物品的生产与分配过程，因此国家管理模式的正当性受到质疑。
取代国家管理一元模式的先是公共管理模式。这一模式的最大特点是通过管理主体的多元化来拯救管理模式，但它仍无法彻底缓解公域之治的内在张力，无法根治国家管理的失灵，因此只能作为一个过渡性的模式。
上世纪90年以来，公共治理的概念开始在全球范围内兴起。治理理论的创始人罗茨（R.Rhodes）认为“统治的含义有了变化，意味着一种新的过程，意味着有序统治的条件已经不同于以前，或是以新的方法来统治社会。”联合国全球治理委员会对治理作出的权威性定义是“治理是指各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，是一种使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。”公共治理理论包括五个方面：一是在主体方面，治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行动者，政府机构不是国家唯一的权力中心。各种公共的和私人的机构，只要其行使权力得到公众认可，都可以在不同层面成为权力中心。二是国家和社会之间、公共部门和私人部门之间的界限和责任变得模糊不清。三是在主体间方面，涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在权力依赖，相互交换资源、谈判共同的目标。四是参与者之间最终形成一个自主网络，这一自主网络在特定领域拥有发号施令的权威，与政府进行合作，分担政府的行政管理责任。五是除了发号施令和运用权威，政府使用新的方法和技术来更好的对公共事务进行控制和引导。公共治理不同于以往的管理方式，整个治理过程以全面开放为原则，包括政府在内的不同治理主体法律地位平等，所有的权力主体和权利主体依法参与公共治理过程中来，兼顾公益与私益、平等与效率、自由与秩序。同时变“压服”为“说服”，主要采取谈判协商的治理方式，只有在必要时选择单方性、强制性管理方式，有效解决了国家管理失灵的问题。
（二）公共治理下的中国式社区自治
近年来，我国一些地方开始将治理理论吸纳入社区自治中来，提出了社区治理的概念，开始探索中国特色的社区治理模式。代表性较强的有“青岛模式”、“沈阳模式”、“上海模式”、“江汉模式”等。
在社区治理的模式下，中国式社区自治呈现以下趋势：
1、社区治理主体多元化。在中国式的社区自治中，形成了居委会、业委会和物业公司三驾马车的关系格局。三个主要组织在社区自治中起到最关键的作用，是实际的治理权力中心。三组织有着各自的功能，居委会一方面是社区居民自治组织，一方面又是与基层政府有着密切联系的准行政组织，有着两重面貌。业委会负责监督物业公司、维护和保障业主权益。物业公司则负责社区内保安、保洁、绿化、车辆管理等与“物”有关的管理工作。基层政府在治理网络中仍然是重要的治理中心，占有主导作用，其国家管理的色彩仍较浓重，这与中国现阶段的国情相符。
2、政府角色逐渐转换。特别是一些经济较为发达的地方，基层政府开始认识到自身不是万能的，主动收缩职能，退居指导、引导的地位，推动社区自治机制的发展。如杭州下城区用“五力合治”定位其社区治理，包括党委核心力、政府推动力、社区自治力、社会参与力、市场动作力。
3、社区治理主体彼此间形成网状治理结构。社区治理主体之间彼此制约、相互合作。各治理主体以法律为依据，运用公共理性，通过讨论、对话和沟通，实现立法和决策的共识，建立协商对话制度。同时一些地方社区民间组织不断涌现，如志愿者协会、社区中的各种“团队”（舞蹈队、合唱队、腰鼓队）等，极大提高了社区组织化程度，丰富了自治内容，并为社区居民创造了更多的福利。
图1：社区治理网络结构图
4、社区各利益主体共同参与社区治理。社区居民通过选举、参选社区自治组织，以及参加社区民间组织参与社区治理。
5、治理方式以协商谈判为主，但并不排除强制。社区治理虽然以契约、商谈为主要方式。但公共治理仍需以强制作为保障，只是治理方式上呈现多元化、民主化和市场化。在治理方式的选择上遵循先双方协商后单方强制，先自治后他治，先市场后社会、再政府的标准。
（三）公共治理下社区行政活动的谱系分析
德国行政法学家福尔斯特霍夫有言:“行政只能被描述，而不能被界定。”社区中的行政主体既包括政府，也包括社区自治组织等社会行政主体。社区治理中的行政既包括政府实施的国家行政，也包括社区自治组织实施的社会行政，既包括管制行政也包括服务行政，它们同属于公共行政的范畴。社区治理方式既有非强制的政府和社区自治组织实施的协商对话，社区自治组织与社区居民之间围绕自治规约开展的契约行为，也有政府实施的行政处理、行政处罚、行政指导等强制或非强制的类型化的行政行为。从行政关系的角度描述，则分为管理类行政关系、契约类行政关系和服务类行政关系。由于公共治理模式中包含的公众参与和商谈论证的因子，无论是哪一种行政关系，均包含着行政主体与行政对象之间理性交涉的空间。因此，无论哪一种行政关系都具有交涉性，最终的结果均经过双方主体间交涉，所不同的是不同行政关系中的行政支配性和行政对象的自主性存在区别，反映出不同的交涉程度。根据不同的交涉程度，我们便可对社区中的治
理行为作出描述。
对于上述二维平面坐标图解释如下：
1、平面中纵轴代表行政支配性，横轴代表行政对象的自主性，自左上向右下形成一条行政关系交涉性曲线，该线上每一点对应一个[行政对象自主性，行政支配性]坐标点。45度线是中分线，该线上每一点对应均等的行政支配性和行政对象自主性。45度线的左上端，行政支配性高于行政对象的自主性，自上而下行政支配性递减，越过45度线后行政对象的自主性逐渐高于行政支配性。该曲线两端可以接近坐标轴，但不可相交，否则会产生局部的无政府主义或行政专制。
2、曲线上的每一个坐标点可以对应一种社区中的治理方式，反映一组社区行政关系。左上部为管理类行政关系（如行政处罚、行政处理等），行政支配性特征较强，右下部为服务类行政关系（如行政指导、行政给付、协商对话等），行政对象自主性较强。45度线附近为契约类行政关系（自治规约、行政合同等）。
3、45度线以下部分的曲线长度要远长于45度线以上部分，反映社区治理中管理类行政关系和强制方式的减少，指导、商谈等软性管理方式的增加，反映自治模式和公共治理模式开放管理和公众参与的特点。
三、方式的改变:社区行政权的多元化规制
（一）行政法治理逻辑的缺陷与司法监督的尴尬
什么是行政法的治理逻辑？行政法假定人的需求无限性与社会资源稀缺性这一对恒久矛盾，公民通过私人选择来追求自身利益最大化，最终导致“人人为敌”的公共安全问题和严重“内耗”的交易费用问题。私人选择失灵催生公共行政以提供公共物品。行政法为了调节两者的关系，一方面对于通过私人选择可以解决的领域，以“法无禁止即可为”的方式承认公民的行动自由；而另一方面，对于需要通过公共行政来解决，但公共性行政本身又存在变异风险的，行政法又对行政主体提出“法无授权即禁止”的依法行政要求，依靠依法行政助成公民对利益最大化的追求。然而，上述治理逻辑的缺陷在于，必须由法律界定什么时候私人选择失灵，什么时候需要公共行政，而法律的滞后性和立法的供给不足必然导致需要行政主体积极作为的时候，缺乏法律上的依据，从而束缚行政主体的手脚。而在社区这一自治空间中，此种现象更为严重。
相应的，行政诉讼以合法性审查为标准，其“合法/违法”的二元评判代码使得在立法的空白和模糊不清，又无法以法律解释方法补充法律漏洞的情况下，会造成行政审判因缺乏裁判依据而陷入困境。例如法律法规未对基层政府部门对业委会选举的指导、协助的方式和程序作出明确规定。究竟如何指导、怎样协助，才算合法？这也就是前述案例造成法院内部争议和困惑的原因。
（二）行政行为理论射程不足与司法监督的无奈
行政诉讼是通过对行政行为合法性的审查来展开对行政活动的监控，从而督促行政主体依法行政的。行政行为是从奥托·迈耶所创设的行政处分概念的基础上进一步提炼出来的，行政处分的上端衔接着依法行政原则，下端衔接着司法救济，对应着撤销诉讼的救济方式，只有属于行政处分的行政活动才能寻求司法救济。行政行为提取行政活动模型，对不同的行政活动加以分类、定型，分别提出法的要求和赋予法律效果，从而实现对行政活动的合法性控制。其本来就只涵盖了行政机关的部分行政活动。而作为一个高权时代产生的概念工具，其更加无法包含公共治理时代下以服务行政和社会行政为主要内容的社区行政活动。德国学者巴霍夫和布罗姆在《行政的现代课题与行政法教义学》指出：“行政法的道具概念是以侵害行政为前提而构成,并不适合立足于社会国原理的给付行政。……”在社区行政中，基层政府所实施的行政指导、行政调解等非强制性的治理行为以及社区自治组织所实施的治理行为均无法为行政行为的概念所吸纳。而行政诉讼的诉讼类型（对所发生争议应依何种争讼途径解决）均是建立行政行为的类型基础之上，并与之相对应的，因此行政行为理论射程不足直接影响到非行政行为的社区治理行为司法上的可救济性。一旦行政主体的行政活动超出行政行为的范畴，行政诉讼的救济之手便无能无力。此外，虽然行政不作为被法律拟定为行政行为的一种消极形式，从而使得行政行为概念和行政诉讼的救济模式在服务行政、给付行政等领域与行政实践现实之间的紧张关系得到了一定的缓解。但这种缓解显然仍是在传统行政法治理逻辑下进行的，十分有限，不能解释没有法定职责规定情形下政府主动积极为公众创造福利的社区行政现象。
(三)多管齐下:社区行政权规制路径之应然选择
从我们对社区行政关系谱系的分析，可以得出结论，公共治理背景下的社区行政权运行是一种行政主体多元、行政方式多种、行政形态多样的复合性行政生态，是国家行政、社会行政相交叉，管制行政、服务行政、给付行政、契约行政相混合的复杂的综合体系。应管制行政而生的行政诉讼必然遇到的救济射程不足的问题。“法律的进步作用之一乃是约束和限制权力，而不论这种权力是私人权力还是政府权力。在法律统治的地方，权力的自由行使受到了规则的阻碍，这些规则迫使掌权者按一定的行为方式行事。”要实现对社区行政权的有效规制从而促成社区的和谐治理，必然借助多元化的规制方法。
1、齐抓共管，扫清社区行政权规制死角。
社区行政主体多元、方式多样的特点，决定着单一的监管方式必然效果有限，因此必须调动各种监管方式，包括立法监管、行政监管、司法监管和社会监管。首先，完善立法监管是构建整个监管系统的第一步，没有完善的法律就无从谈及依法监管，没有法律对监管者与被监管者权利、义务的清晰界定很难改善当前监管不力的现状。当前，无论是作为居民自治法律依据的《城市居民委员会组织法》，还是作为业主自治法律依据的《物业管理条例》，均无法有效回应社区自治对法律需求。前者立法老旧，已经远远不能适应形势的发展，后者立法层级太低，规范面过窄，且仍然存在很多空白和模糊地带，迫切需要《社区自治法》尽早出台。其次，政府应当好社区利益主体冲突仲裁者的角色，遵循“不告不理”的原则构建监管机制，不应轻易介入社区内部事务。政府对社区行政主体权力的规制属于行政处分，受到司法监督，应当依法进行，严格依照程序。在法律无明文规定时，应谨慎行事，可通过先行征求社区居民的意见，获得社区居民的支持，在促使其形成共同决并获得授权的基础上介入社区事务，以增强自身行为的合法性。笔者认为，这种做法符合社会契约和社区自治的基本原理，不失为解决行政法治原则与法律供给不足矛盾的好方法。再次，对社区行政的司法监管在现行制度安排下，主要包括民事诉讼和行政诉讼两种方式。业主和物业公司之间的法律关系属于民事法律关系，因此依民事诉讼予以救济理所当然。对于其他社区行政的司法救济路径，本文后面部分再作进一步论述。最后，对于社会监管，实际包括社区居民对社区行政主体的监督和社区自治组织之间的相互监督。这些监督一般通过两种途径实现，一是通过社区民主的方式，罢免重组社区自治组织，是一种社区内部监督机制。二是借助政府、司法力量实施的外部监督，亦即通过向政府检举投诉或向法院起诉的方式限制社区自治组织行政权力的滥用。
2、商谈论证，以程序正当保障结果正义。
现代意义的公共治理“是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。”通过理性的商谈论证可以实现社区治理的共识，因为更多的参与、更多的商谈会促进更多的理解、更多的认可。如果基于商谈论证达成共识作出的公共决策和决定，那么其获得认可必然是水到渠成的事。因此，在社区行政中引入含有商谈因子的程序并将其制度化，既可以满足程序正义要求，又可以提高实体正义的实现概率，同时还能实现对社区行政权的有效规制。应当通过法律和引导社区制定自治章程，将听证会议、协商会议等商谈形式设定为基层政府部门和社区自治组织作出社区重大决策前的必经程序，并明确规定不同事务商谈主体的范围、商谈流程、辩论规则以及其他商谈程序机制。同时，商谈过程应当公开，允许所有社区居民旁听。商谈结论、对各方观点的采纳情况及理由均应书面说明并在社区范围内公布。
3、透明公开，让社区行政权在阳光下运行。
阳光是最好的防腐剂。知情权既是社区居民参与社区治理的前提，又是社区居民监督基层政府和社区自治组织权力行使的基础。当前许多社区业主维权事件的起因，正是部分社区公职人员的贪腐行为所引发的。一些政府工作人员、物业管理人员和自治组织成员相互勾结，通过垄断、封锁信息，出租共有物业、贪污社区管理经费获取私利。围绕着社区物业利益，存在很大的权力寻租空间，加之社区权力监管缺位，导致社区管理中腐败现象十分严重。因此，应当建立和完善也财务管理信息和物业管理信息为重点的政务公开、居务公开、社务公开、物业信息公开等社区信息发布制度，明确各治理主体的信息公开义务，使得社区行政权力的运行过程暴露在全体社区居民的视线当中，处于居民的共同监督之下。
四、回应与改造:行政诉讼制度衍进之探讨
如前文所述，行政诉讼以行政行为作为审查工具实现对行政活动的合法性监控，这种救济方式的局限性在服务行政和社会行政的公共治理时代已逐渐暴露出来，在社区治理中更是让人倍感有心无力。但是，司法监督救济本身具有的优势却仍然十分明显，其因客观性、中立性而作为社会正义的最后一道防线的功能，无法令人轻易放弃。对行政诉讼制度的局部进行必要的改造，扩张其救济范围，有助于其完成在公共治理时代的制度衍进从而增强制度的生命力，适应新形势下丰富多彩的社区行政实践活动。
（一）扩充行政行为的概念，加强对行政处分的识别。
传统的行政行为概念将行政诉讼的受案范围限制在行政机关作出的有法律效果的职权行为。然而一则行政机关作出的行为是否具有法律效果有时并不明显，而且决定与执行的内容上时常并不一致，因此不易区分。二则大量社区自治组织实施的管理行为被排除在这一概念之外。自治组织的行为虽然本身不具有强制性，但这不妨碍部分行为具有行政处分的性质，具有约束社区居民和其他社区利益主体行为、影响其实际权益的效力。《物权法》第七十八条第一款、《物业管理条例》第十二条第四条规定：“业主大会或者业主委员会的决定，对业主具有约束力。”托克维尔指出：“除了政治的专制，还有社会的专制，民主或平民也会产生暴政。如果一种社会权力不受约束，即使它的产生是基于合法的民主，那么它也会带来专制，这就是权力的特征。”因此，对于基层政府和社会自治组织在实施社区管理时如果引起了权益受损的争议，如当事人能提出该行政管理行为实际影响其合法权益或变相具有实际强制力的证据，应允许其提起行政诉讼。
此外，法律规定业主大会或者业委会作出的决定侵害业主合法权益的，业主可以请求法院撤销。一般认为，上述诉讼属于民事诉讼中的合同撤销之诉，但是业主大会和业委会的决定是否属于民事法律行为？合同法上的撤销权人必须是合同当事人，业主是适格的撤销权人吗？上述问题在司法实践中常常引发争议。法国行政法学界认为“同业公会制定规则的行为是行政行为，行业中的成员认为有违法情况时，可向行政法院提起越权之诉，请求撤销”。同理，从社会行政的角度去理解，将上述诉讼定位为行政诉讼更为恰当。
（二）扩大保护对象的范围，加大对各类权利的救济。
根据《行政诉讼法》的规定，当前行政诉讼保护的权利主要限于人身权、财产权。但是，公共治理时代是权利主体多元化、权利形态多样化的时代，权利的内容和种类已经远远超出了人身权、财产权的范围。在社区治理中，社区居民的权利包括政治权利（如选举权、被选举权、自治参与权、知情权、组织社团等）、经济权利（如获得救助权等），文化权利（如参加文化生活权等），均应得到司法的救济和关照。
（三）重构行政主体的概念，社区自治组织或可为被告。
我国行政诉讼法的被告是通过是否属于行政主体予以界定的。根据现行法律规定，行政主体仅包括为行政机关和法律法规授权组织两类。然而，没有法律法规授权并不意味着现实中的一些公共组织不具有针对其内部成员的管理权力。社区自治组织的一些权力甚至是通过自治章程的规定获取的。例如福建曾发生过居委会以自治章程为依据，因居民招婿建房生子向其收取建房用地费和生子社会负担费的事例。行政主体概念过窄把包括社区自治组织在内的大量社会行政主体挡在了民事、行政诉讼两不管的地带，因此，这一概念急需重构。应松年教授曾经提出“根据10余年的审判实践，行政诉讼在受案范围上急需解决的一个问题是要确立公权力诉讼.除了行政机关行使国家行政权力，还存在其他社会组织行使公共权力的现象.例如，足球协会、会计师协会等行业协会对其成员的处理，村民委员会根据村规民约行使自治权力，公立学校在招生、学籍管理、学位颁发、对学生的纪律处分等方面的管理权。行政诉讼不能囿于‘行政’这个名称，而应从解决社会纠纷和保护当事人诉权的目的出发，根据行政诉讼的精神实质，把这类公权力行为纳入行政诉讼受案范围。”
（四）运用软法补充漏洞，自治章程共同决或可适用。
立法的滞后和立法机关的反应迟缓，使得行政传送带模式变得不合时宜。法律供给失衡在社区行政、特别是社区服务行政中表现尤为明显。从治理理论中关于公共参与的制度逻辑进行推演，可构建出一条行政主体自我合法化的进路。既然法律制定的权力源于人民，法律制度的目的是为了人民的公共福祉，那么借用社区内的自治机制，将社区全体居民的意志和利益需求聚合起来，便有助于社区行政主体在服务行政中获取合法性资源和正统性地位。社区居民共同制定的自治章程和共同决，是全体居民意志的体现，属于软法的范畴。在经法院审查不违背国家法律、又未形成“多数人的暴政”侵害少数人合法权益的情况下，可以成为社区行政主体行政的依据。同样，也完全可以成为法官解释法律、补充法律漏洞的正当依据。