广东省广州市天河区人民法院 瞿 栋
论政府信息公开中的行政裁量
论文提要：
打假人徐某同时向广州市七个行政部门提交了相同的政府信息公开申请，得到的却是七种不同的答复，信息公开行政中行政裁量的混乱状态由此可见一斑。对此，笔者运用演绎推理的方法将行政裁量理论应用到信息公开行政之中，试图为行政机关在处理政府信息公开事务中行使裁量权提供方法和指导。广义的行政裁量包括对不确定法律概念的解释和效果裁量，而行政裁量的实质则是各种利益之间的权衡，利益衡量的方法贯穿于行政裁量的整个过程。本文通过法律引证等方法对《政府信息公开条例》中“国家秘密”、“商业秘密”、“个人隐私”、“公共利益”等四个不确定的法律概念进行了界定，缩小了其模糊地带的面积；阐释了在信息公开行政裁量中如何体现比例原则和平等原则；分析了信息公开所涉及的利益因素以及如何在具体权衡过程对各种利益予以平衡。最后，笔者从司法审查、制定裁量基准和引入听证制度三个方面对治理信息公开行政中的行政裁量的混乱状态的方法和途径进行了论述。全文共计9830字。
关键词：信息公开，行政裁量，不确定的法律概念，利益衡量
以下正文：
一、信息公开行政的现状——裁量的混乱
“行政法的精髓在于裁量”美国威廉玛丽学院的科克教授（Charles H Koch）甚至说，“行政法被裁量的术语统治着。” 行政裁量，是指行政主体在适用法律规范裁断个案时由于法律规范与案件事实之间的永恒张力而享有的由类推法律要件、补充法律要件进而确定法律效果的自由。 在现代国家中，行政裁量广泛存在并且渗透于行政过程的各个环节，已是一个不争的事实。这是因为在现代行政国家中，一方面由于行政的广泛性和复杂性，行政机关为了有效行使职能，必须拥有较大程度的自主活动的空间；另一方面，在“福利国家”、“社会法治国家”的现代法治理念以及能动行政、给付行政的观念下，立法不得不宽泛地授予政府裁量权以应对社会情势的发展。而从行政的本质上看，所有抽象或者具体的执法活动都位于完全的自由和严格的法律约束之间，即使最严格指令的法律适用活动在方式和方法方面也存在一定的自由。因此，具体行政中的行政裁量无法消灭，而只能通过立法、司法，尤其是行政程序予以控制，防止其滥用。
2008年颁布和实施《政府信息公开条例》在我国建立了政府信息公开制度，第一次将信息公开设定政府的法定义务，为公民的知情权提供了法律保障，意义深远。但是，也许是由于处于建立初期，各级行政机关对这项制度的认识尚未深入，在具体信息公开行政实践中的做法可谓“八仙过海，各显神通”。更为严重的是往往对于相同的情况，不同的行政主体间处理结果却大相径庭，显示出信息公开行政裁量上的随意性和混乱状况，不仅严重与行政平等的原则相违背，而且损害政府威信。
2009年5月6日，广州打假人徐某同时向广州市工商、物价、林业、质检、文化、卫生、药检等七部门提出信息公开申请，要求上述部门公开各自在2008年1月1日至2009年5月5日间对流通领域（商场、超市、百货大楼）所作出的所有行政处罚决定，最终得到的却是七份各不相同的答复。有的部门予以公开，有的部门部分公开，而有的部门则拒绝公开。
徐某在收到上述答复后，选择向完全拒绝公开的广州市工商行政管理局提起行政诉讼，而笔者所在法院恰好受理了此案。在此案审理中，被告辩称，拒绝公开处罚信息主要是考虑到处罚决定书可能涉及部分商家的商业秘密。被告的抗辩理由是否真实暂且不论，但从上述事件反映出的问题，促使笔者认为有必要对行政裁量理论予以梳理、加深认识，以助于在信息公开行政和司法过程中对行政裁量的行使和审查予以更好的把握。
二、行政裁量的一般过程与方法
（一）行政裁量的过程
行政裁量的法律规范大致是这样表述的：如果存在T1的情形，行政机关可以采取措施R1或R2。前半句属于法定事实要件，后半句属于法律效果。
相对应的，行政规范适用的过程可以划分为要件裁量和效果裁量两个阶段。所谓要件裁量，是指行政主体在认定有待适用的法律要件时享有判断的空间，而所谓效果裁量，是指行政主体认定法律要件之后在选择行为的效果上享有的裁量的自由。法律规范的适用过程主要包括以下几个步骤：首先，查找证据，确定事实。其次，寻找相应的法律，并解释法律。再次，将已经确定的事实带入法律，看其是否符合法律要件，这在法律推理中通常称之为“涵摄”。最后，确定法律效果，也就是决定是否采取措施以及如何采取措施了。前面的三个步骤属于要件裁量阶段，最后一个步骤属于效果裁量。
图1：行政裁量法律规范的结构
在要件裁量中，案件事实的认定和涵摄不存在行政主体意志和选择的空间，因为前者只是行政主体根据证据对案件事实的调查和确定，是一种认识的过程。而后者则是一种事实向着规范抽象化、规范向着事实具体化、包含着逻辑的归纳和演绎两个不断交互、寻找法律要件与案件事实之间相似性的过程。这其中包含着经验和专业知识的运用，却没有裁量选择的空间。因此，要件裁量中的裁量空间主要集中于寻找和解释法律这一步骤。法律规范的构成要件由若干个法律概念组成，行政主体对确定的法律概念没有裁量的可能，裁量的空间主要存在于对不确定的法律概念的解释上。不确定法律概念的解释，也被称为“概念解释性裁量”或“事实要件裁量”，其客体是法定事实要件。
效果裁量是在要件裁量结束后，即事实要件确定后，行政主体在法律所确定的法律后果或者处理幅度之间作出选择，表现为两种情况：一是行政机关决定是否采取某个法定措施，此谓之决定裁量；二是在各种不同的法定措施中，行政机关根据案件具体情况选择一个，此谓之选择裁量。
（二）不确定的法律概念的解释
所谓不确定的法律概念，是指未明确表示而具有流动的特征之法律概念，其中包括一个确定的概念核心以及一个多多少少广泛不清的概念外围。由于其概念的不确定性，究竟作何种解释，法律难以一一作出指示，因此，法律规范适用的过程中，有赖于行政机关对这些法律概念进行具体化。行政机关在这一具体化过程中，部分是一种认识和判断，使自己的认识符合法律的要求，也有一部分是意志和选择，需要对模糊的中间领域进行填补，因此存在裁量的空间。行政机关不能对不确定的法律概念随意进行解释，而应当通过对相关法律条文的引证、法律解释一般方法的运用、社会一般观念的引用来增强对不确定法律概念的认识，减少其概念外围中不确定性的部分，同时利用利益衡量的方法来填补模糊的中间地带，弥补法律的漏洞，保证最终的解释符合法律所追求的目标和价值。
（三）效果裁量应遵循的目标和原则
在事实要件确定后的效果裁量，即对法律设定的几种处理方式的选择，并不是一个简单、被动的选择过程，其中肩负着实现公共治理和个案正义的任务。一方面，在现代法治国家，法律已经不可能对全部行政活动的各个方面都作出详细规定，不得不容许行政机关具有适度的裁量权，以适应复杂多变的社会生活。“法治所要求的并不是消除广泛的自由裁量权，而是法律应当能够控制它的行使。现代统治要求尽可能多且尽可能广泛的自由裁量权。”因此，法治要求在排除权力行使者的专横、武断和凭个人意志的方式的同时，却鼓励执法人员的主动精神，允许其发挥创造性、主动性和积极性。另一方面，法治追求形式的合理性或公正性，即对任何人和事都一视同仁，但抽象、一般的规范却无法决定个案的情况，因此，需要借助行政裁量的力量，才能将法定目的和具体个案结合起来，缩小法律之下的形式公正与个案正义之间的距离。
裁量权与法治的关系一方面揭示出现代法治要求裁量为人们创造福利，有效维护正义；另一方面则说明裁量权的行使要符合法治的目标。“行政的灵活性以符合法治目标为前提。”因此，效果裁量的结果是否正义，体现在行政机关行使裁量权理性、有效，并以符合现代法治目标的方式去行使。这就要求行政机关能积极顺应社会发展情势的需要，行使权力时能合理的考虑各方面的因素，有效平衡公共利益和个人利益，并努力避免自己的偏好，寻求政策决策过程中的理性以及个案裁决的正义。具体包括：一是适当运用利益衡量方法；二是符合比例原则和行政平等原则。比例原则要求裁量不能畸轻畸重恣意武断，应当选择数个方案中最恰当的方案。行政平等原则要求第二次的裁量应当以第一次为准，做到同等情况同等对待。
（四）行政裁量的方法——利益衡量
无论是不确定法律概念的解释还是效果裁量，均需要运用利益衡量的方法。利益衡量首先是作为一种法律解释的方法而产生，其目的在于批判传统的概念法学或形式主义法学所信奉的法律思考方法。“在适用法律尤其当法律针对具体事实出现模糊不清或缺漏时，法官应主动就对立和竞争的利益进行比较，然后基于一定的价值判断对法律进行解释，最终确定合理的准则以解决利益冲突。”因此，适用于对不确定法律概念的解释。其次，它也是效果裁量的方法。行政裁量的实质“就是法律赋予行政主体在权衡各种利益关系的基础上作出选择判断的权力”。效果裁量的过程中涉及各种错综复杂的利益冲突，行政机关在裁量时必须运用利益衡量的方法，以综合权衡各种利益关系从而作出最佳选择。
在行政裁量中运用利益衡量的方法，最终目的是为了实现各种利益之间的“均衡”，以保证行政决定的实体内容“合理”，体现个案的实质正义，因此必须遵循“行政均衡原则”。一般而言，公共利益超过个人利益，但这绝不意味着行政裁量的利益衡量只是片面维护公共利益而粗暴抛弃个人利益的简单过程，“利益衡量的结果应当促进各种利益尽可能最大化”。均衡原则要求一方面，应当在维护公共利益的基础上，尽可能充分考虑和保护个人利益；另一方面，应在行政相对人与第三人之间的利益之间进行比较和权衡。
三、行政裁量理论在信息公开行政裁量中的运用
（一）《政府信息公开条例》中的行政裁量条款
《政府信息公开条例》中涉及到的不确定的法律概念很多，例如第九条关于公开范围规定中的“切身利益”、“需要社会公众广泛知晓”，第十一条中的“重大事项”，第二十八条中的“经济困难”、“阅读困难”等等。但实践中引起争议最大的主要是“国家秘密”、“商业秘密”、“个人隐私”、“公共利益”四个法律概念的解释。该条例涉及的效果裁量条款共有五处，但除第十四条第四款涉及公开政府信息范围的裁量，其他几个条款主要是赋予行政机关在公开形式、收取费用方面的裁量权，较少引起争议。第十四条第四款是最典型的行政裁量条款，其中包括要求行政机关在裁量过程中在商业秘密、个人隐私所涉及的个人利益与公共利益之间进行衡量，也被认为是利益冲突的权衡条款。
（二）四个不确定的法律概念解读
据统计，在《政府信息公开条例》颁布后一周年内发生的40宗依申请信息公开诉讼案件中，行政机关作出答复的共25宗，在这25件案件中，以涉及第三人商业秘密为由拒绝公开的7宗，占28%，以涉及国家秘密为由拒绝公开的1宗，占4%。可见，对这些不确定概念的界定对信息公开行政的重要性。
对于国家秘密，应依据《保守国家秘密法》予以界定。该法已于2010年4月29日作出修订，其中涉及与《政府信息公开条例》的衔接的问题，包括明确和规范了定密权限、定密程序、定密责任。应当说，《保守国家秘密法》明确了定密责任人和定密监督机关，实际将国家秘密这一不确定的法律概念中的解释权交给了定密责任人和定密监督机关行使，政府信息公开义务机关则不需再另行解释了。
对于商业秘密的界定，实践中十分混乱，据上海市高级人民法院调查，“行政机关对于哪些属于‘经济信息’、‘经营信息’、‘保密措施’还是一头雾水。为了避免纠纷，甚至为不公开政府信息找‘挡箭牌’，只要涉及企业的信息，只要有企业数据，就以商业秘密为由不予公开”在我国，《反不正当竞争法》第一次从法律层面对商业秘密的概念作了明确规定。该法第十条第二款规定“本条所称的商业秘密，是不为公众所知悉、能为权利人带来经济利益、具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息。”这一定义通过对商业秘密三性的描述，对这一不确定法律概念的内涵做出进一步明确。这三性包括：秘密性，即不为公众知悉；价值性，即具有现实或潜在的商业价值，可以给权利人带来经济利益或竞争优势；管理性，即权利人采取了保密措施。
对于个人隐私的界定，我国尚没有法律明确对隐私的范围作出具体的规定。从美国的司法实践，下列信息均受到隐私权保护：婚姻状况、子女地位的合法性、福利救济、家庭纠纷与名誉、身体健康状况、出生日期、宗教信仰、国籍状况、社会保险号、刑事犯罪历史、性取向等。
在我国法律中，仅中央立法中，“公共利益”一词就出现了600多次。结合《政府信息公开条例》第八条的规定：“行政机关公开政府信息，不得危机国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”，该法对公共利益的界定主要体现在国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定四个方面。关于国家安全，结合《国家安全法》的规定，政府信息公开中，危及国家安全在于“非法提供国家秘密”。关于公共安全，结合《突发事件应对法》的规定，主要有自然灾害、事故灾害、社会安全事件、公共卫生事件等。关于经济安全，一般认为主要是指国家经济稳定、发展、繁荣，包括金融安全、国内产业安全、贸易安全、环境和能源安全、经济信息网络安全等方面的内容。
行政机关可以通过上述相关法律引证或国外法律的借鉴等方法，一定程度上减少这些不确定法律概念模糊地带的面积，增强其确定性，但这并不能完全消除这些概念中的模糊地带，仍需运用利益衡量的方法对这些不确定的法律概念进一步确定。
（三）比例原则和平等原则在信息公开行政中的体现
比例原则要求行政机关在具体行政过程中在行政代价的基础上，选择最佳的行政手段以实现行政目的。具体到信息公开中，保障公民的信息获取权，实现政府信息的合理利用和行政公开、透明是其行政目的，可能泄露国家秘密、商业秘密和个人隐私和对公共利益造成损害是其行政代价，这就要求行政机关尽可能的选择适当的公开方式，既实现信息公开的行政目的，又可避免泄露国家秘密、商业秘密和个人隐私，对公共利益造成损害。
实践中，一些行政机关只要发现政府信息中含有国家秘密、商业秘密、个人隐私的内容，就径直拒绝相对人的公开申请，一律不予公开，违反了比例原则的要求。信息具有可分割性，一项涉密信息中既含有涉密部分，也包含可以为公众知晓的部分。行政机关应当在作出技术处理后将可以公开的部分内容予以公开，这样通过行政手段的优化、选择既能满足公众对信息的需要，又消除负面因素。以徐某案为例，如果行政处罚的内容涉及企业的商业秘密，行政机关完全可以将之隐去后，将被处罚企业的名称和处罚大体事由、处罚结果向申请人提供。实践中还有部分行政机关以内部信息涉密为由拒绝相对人的公开申请，国外也有将内部信息免予公开的规定，主要是“可能使政府官员之间不能坦率讨论法律和政策问题”以及“可能造成不必要的混乱，使公众失去对行政的信赖。”但并非绝对，例如，在美国“内部文件”仅保护在政策形成过程中的意见，而不是纯粹的事实信息。事实上，公布行政机关在决策前调查到的事实信息，引起公众参与讨论，然后在充分听取公众意见的基础上作出决策，反而更加有利于决策的正确性，并赢得公众对决策的理解与支持，因此，行政机关在处理此类公开申请时，亦应区分处理。
行政平等原则要求在处理相同情况时，同一行政机关的行政行为前后一致，并保持与其他行政机关间的一致。因此行政机关在作出裁量时应遵循先例并保持与其他机关间的协调。七部门对徐某公开申请的回复就明显违背行政平等原则。随着信息公开实践的展开，相应的信息公开典型案例会不断增多，行政机关应留意和收集这些典型案例作为行政裁量时可参照的依据，特别是形成一定数量的通行做法和经过司法确认或经过高级别行政机关作为经验推广的案例。
（四）信息公开中的利益衡量
1、信息公开中的利益因素
图2、信息公开中利益因素
信息公开裁量中须权衡的利益因素主要分为三组：公共利益、信息公开相对人的利益以及第三人的利益。
信息公开相对人的利益即是民众的知情权。众所周知，知情权是信息公开制度的法理基础。其在法律上确立的时间较晚，瑞典的《出版自由法》是世界上第一个规定知情权的法律，美国确立知情权是1966年的《信息自由法》，日本则到1999年才在《信息公开法》中规定。我国法律包括《政府信息公开条例》没有直接使用“知情权”的表述，但一般认为知情权属于“表达自由”的一部分，而我国签署的《公民权利和政治权利国际公约》以及《经济、社会、文化权利国际公约》均确认了表达自由权，且《宪法》规定的公民基本权利中也有不少表达自由的项目。据此可以推论，知情权是我国法律承认并保护的法律权利。
信息公开第三人的利益主要是商业秘密和个人隐私背后的商业利益和人格利益。被公开的政府信息中如果包含有商业秘密或个人隐私的内容，可能会损害到这些企业的商业利益或个人的人格利益，因此裁量时必须考虑。
公共利益的范围是不确定的，其中既包括《政府信息公开条例》所确认的国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定，也包括其他法律所确认和保护的其他利益，需要政府在具体行政过程中综合具体情况和相关法律规定予以识别。
从美国的实践看，与商业秘密相对的公共利益至少包括公共健康利益、环境保护利益、政府计划利益。美国学者认为“将产品卖给公众或向环境排放污染物的私人企业不具有一个绝对的权利来阻碍公开其产品或设备，即便该信息属于商业秘密或其他类型的有价值的商业信息也是如此。能够合理的促进重要的公共健康或环境保护目的的公共政策，即是一般性的指导信息公开的合理的公共政策。”美国第一巡回法院在9 to 5 Organization for Women Office Workers v. Board of Governors of the Federal Reserve System一案中认为，如果认定不公开资料将妨碍某个重要的政府计划，则该资料将不受免除公开规定的保护，无论公开资料是否导致侵害资料的提供者。
从徐某诉广州市工商行政管理局一案看，如果行政处罚信息中确实存在商业秘密，与其相权衡的公共利益，应当包括将这些处罚信息提供给职业打假人作为打假线索，可能给消法保护的广大消费者的合法权益所带来的增益。
2、各利益之间的平衡
利益衡量主要发生在公共利益与个人利益，个人利益与个人利益之间产生冲突的时候。这种冲突具体到信息公开中，则表现为公共利益与知情权利益的冲突，公共利益与商业利益、个人隐私利益的冲突，知情权利益与商业利益、个人隐私利益的冲突。利益衡量的目的就是“为了在知情权利益与商业秘密、个人隐私利益之间，知情权利益、商业秘密、个人隐私利益与公共利益之间寻求平衡。”行政机关在信息公开行政时应注意以下几点：
第一，各种利益之间的冲突是相对的，而非绝对。例如，公开某些信息可能会威胁到社会稳定，但有时及时发布某些信息，使公众了解事实真相反而会促进社会稳定，这突出表现在发生突发公共事件时。在2003年SARS病的传播过程之初，政府封闭消息的做法造成了公众的恐慌，反而威胁到社会稳定。又如，对于国家重点行业重点企业的商业秘密的保护能够维护国家的经济安全，但如果不作区分地予以绝对保护又会造成企业与消费者之间的信息不对称，损害到广大消费者的合法权益。
第二，对某种利益的保护应当适度，避免过度。在信息公开中，应防止为维护公共利益而过度损害个人利益，为维护商业秘密、个人隐私利益而过度损害知情权。例如，国务院《关于实施<中华人民共和国政府信息公开条例>若干问题的意见》规定：“对主要内容需要公众广泛知晓或参与，但其中部分内容涉及国家秘密的政府信息，应经法定程序解密并删除涉密内容后，予以公开。”据此，行政机关应当认识到信息的可分割性，采取区分处理的方法，在保护国家秘密的同时，避免对知情权造成过度损害。
第三，要防止裁量怠惰和裁量滥用，全面衡量各类利益。裁量怠惰表现在裁量过程中忽视应当考虑的利益，裁量滥用表现为在裁量过程中考虑了不应当考虑的利益。在徐某诉工商局案中，工商局的拒绝公开行为可能保护了企业的商业秘密利益，却怠于进行公共利益的衡量，没有考虑到将处罚信息提供给职业打假人可以通过打假活动增加对企业的监督、对消费者权益的促进。信息公开行政中的裁量滥用主要表现在受到几千年“民可使由之，不可使知之”的封建观念影响，害怕公开相关的政府信息，“惹出乱子”、“自找麻烦”，其实质是将自身利益纳入到裁量中来，并置于其他各类利益之上。
四、信息公开行政裁量混乱状态的治理途径
（一）司法审查
对于裁量的司法制衡，已成为现代法治的基本标志。司法对于不确定法律概念的解释和效果裁量的审查范围和程度存在着区别。战后德国学者的主流看法认为行政主体对于法律要件的认定和不确定法律概念的解释，要接受司法的完全审查；而法律效果的确定则仅在裁量怠惰、逾越、滥用之际方受司法的审查。
对于不确定法律概念的解释，因为其属于法律问题，法院可以以自己之职责加以解答。“法院对于行政机关就不确定法律概念之解释，并不受行政机关解释之约束。”此外，对于不确定法律概念背后的事实要件的确定，往往属于行政领域的特殊专业知识，行政机关具有优势，法院一般予以尊重，但这在信息公开领域则并不适用。在美国，法院在司法审查中判断行政机关认定事实的标准一般采用实质性证据标准，只要行政机关的认定能够为一般人所接受，就已达到证明的要求，法院不以自己对事实的判断代替行政机关的判断；但在信息自由法诉讼中，法院适用重新审理标准，可以完全不顾行政机关对事实的认定，用自己对事实的判断代替行政机关的判断。美国参议院在立法报告中说明：行政机关对自己掌握的文件，一般倾向于保密。某项文件是否具有免除公开的理由，不能由行政机关单独决定，法院可以决定这个问题。在我国，《行政诉讼法》规定了合法性审查原则，同时又将“以事实为依据，以法律为准绳”的证明标准，因此，我国行政诉讼对行政行为的审查标准既涵盖法律审又包括事实审，对于行政机关在信息公开裁量中对不确定法律概念的解释拥有完全的审查权。
对于效果裁量，因其来源于法律授权，其行使需要司法控制是毋庸置疑的。行政机关的裁量权不是任意、完全的“自由裁量”，而是“合义务的裁量”或者“受法律约束的裁量”。根据德国和我国台湾地区的理论，裁量权的行使违法即构成裁量瑕疵，可受司法审查。裁量瑕疵主要类型有：①裁量逾越；②裁量怠惰；③裁量滥用；④违背基本权利及行政法的一般原则。在信息公开中，较常见的是裁量怠惰和裁量滥用两种情形。对于前者，法院可以在行政机关裁量阙如的情况下独立作出判断，如认为公开某一信息的利益大于不公开的利益，可直接判决行政机关予以公开。对于后者，其属于《行政诉讼法》第五十四条第（二）项规定的“滥用职权”，法院可以判决撤销或者重作。
法院在审查利益衡量时亦有一定的规则可以遵循。偏爱程序的美国人就总结出一些规则或可借鉴：第一、利益大小权衡。信息公开请求人能够证明公开的利益大于保密的利益；第二、分析利益的性质。请求人必须从公共利益的观点出发而不是从自己的利益出发证明公开的利益。第三、追求损害的最小化。行政机关和法院衡量时应考虑：请求人不能得到要求的文件时，是否可以达到他追求的目的；请求人是否有其他的信息来源；删除文件中可以辨别个人的情况后公开是否不致侵犯个人的隐私权等。
（二）行政裁量基准的制定
所谓裁量基准，是指行政机关在法律规定的裁量空间内，依据立法者的意图以及比例原则等的要求并结合执法经验的总结，按照裁量涉及的各种不同的事实情节，将法律规范预先规定的裁量范围加以细化，并设以相对规定的具体判断标准。实践中常表现为规则、指南、准则、标准、备忘录、会议纪要、公务员手册等。其实质是行政机关为实现自我管制，力图通过普遍的规则统一裁量的标准。作为行政规则，它在数量上比法律更为广泛，在内容上更加具体，能弥补给予模糊的立法授权而导致裁量权过宽，从而限缩裁量行使的空间。同时，它又是行政机关在执法经验总结的基础上制定的，比法律更加贴近社会生活和事实真相。因此，裁量基准在国外已经成为行政机关对裁量权进行自我约束的一种常见的行政法现象。在我国，各地行政机关也纷纷推出各种裁量基准，例如，浙江金华市公安局率先推出的《行政处罚自由裁量基准制度》，广州市公安局制定的《广州市公安局办理治安案件指引》等。
在信息公开行政中引入裁量基准亦是一种有效的办法。《广州市保守工作秘密规定》就对工作秘密作出界定，范围包括：“（一）拟制中不宜公开的政策文稿；（二）不宜公开的会议材料、领导讲话材料；（三）不宜公开的规划、计划和总结；（四）业务工作的管理和监督活动中不宜公开的事项；（五）拟议中的机构设置、工作分工、人事调整和职务任免、奖惩事项；（六）行政管理部门工作人员的档案及有关资料；（七）正在调查不宜公开的材料、证词、证件和其他事项；（八）不宜公开的计算机系统网络总体方案；（九）不宜公开的内部管理措施；（十）国家有关规定中的其他工作秘密。”一定程度上限缩了对“工作秘密”这一不确定法律概念的解释空间。
（三）利益沟通：听证制度的引入
行政裁量的过程中涉及不同利益的博弈、协调和权衡，利益沟通可以使利益主体之间信息互通、彼此了解、协调互动，既可以使行政机关在裁量过程中充分掌握和考虑各种主体的利益诉求，避免忽视应当考量的利益，实现利益均衡，又可以使“一般公民认为在行政活动中合理地考虑了它所追求的公共利益和它所干预的私人利益之间的平衡”，从而服从并配合行政机关的最终决定。听证制度就是利益沟通一种重要形式。
在信息公开决定作出前，行政机关可以召集信息公开请求人和有利害关系的第三人参加听证，听取各自的意见和主张，允许双方提供证据，并相互辩驳；在涉及国家秘密、公共利益的信息公开决定作出前，行政机关还可邀请保密部门、国家安全部门及其他相关部门、相关行业代表参加听证，在倾听各方意见、予以甄别后，再作出利益衡量。